PRIMERO.- Se impugna por la mercantil recurrente el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Murcia de 23 de julio de 2009 por el que se aprueba definitivamente el proyecto de Plan Especial de Infraestructuras comunes a los sectores del Ensanche Norte (en adelante PEI).

Se alegan distintos motivos del recurso, entre ellos, que gran parte de las obras contenidas en dicho instrumento de planeamiento deberían tener la consideración de sistemas generales, por lo que han de ser costeadas por el Ayuntamiento y no por los sectores de la zona norte.

Las cuestiones planteadas por la recurrente han sido ya resueltas por esta Sala en sentencia nº 176/2016, de 4 de marzo , cuyos fundamentos, de plena aplicación al presente supuesto, se transcriben a continuación:

PRIMERO.- Por el Pleno del Ayuntamiento de Murcia, en sesión de 23 de julio de 2009, se acordó aprobar definitivamente el proyecto de Plan Especial de Infraestructuras comunes a los sectores del Ensanche Norte (en adelante PEI). Formulado recurso de reposición por "Lo Navarro de Murcia, S.A.", y entendiéndolo presuntamente desestimado por silencio acudió a esta vía jurisdiccional.

En la demanda hace la actora una extensa descripción de los antecedentes que considera de relevancia en relación con el PEI impugnado, y que más adelante recogeremos en lo que resulte de interés. En cuanto a los motivos de impugnación, consisten en síntesis en los siguientes:

1) Las cesiones en metálico al Ayuntamiento por los promotores de desarrollos urbanísticos en la zona norte de Murcia, por un valor equivalente a la mayor edificabilidad asignada por el Plan General, están destinadas a sufragar los costes que implica la ejecución de las infraestructuras necesarias para atender a las demandas derivadas de esa mayor edificabilidad, por lo que la exigencia de abono del importe de su ejecución según coste estimado en el PEI supone pagar doblemente por el mismo concepto.

2) En todo caso, las infraestructuras en cuestión no son sistemas locales sino generales, y por ello no corresponde a los promotores de la zona norte su abono sino al Ayuntamiento demandado.

3) Dichas infraestructuras están sobredimensionadas, excediendo considerablemente por ello su coste del que sería el normal.

4) Existen errores materiales tanto en lo que se refiere a la edificabilidad como al coste de las propias infraestructuras.

5) Gastos financieros erróneos en el PEI y sistema de financiación inadecuado.

De todo ello concluye que la zona SD soporta unas cargas tan elevadas que hacen inviable su desarrollo. Hace también especial referencia a la situación de la mercantil demandante.

El Ayuntamiento demandado se opone a estos motivos del recurso, con los argumentos que examinaremos al dar respuesta a cada uno de ellos.

Las codemandadas no formulan oposición, limitándose a comparecer en su condición de interesadas.

SEGUNDO.- Por Orden del Consejero de Obras Públicas y Ordenación del Territorio de 31 de enero de 2001 se aprobó definitivamente la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Murcia, publicándose dicho acuerdo en el BORM de 14 de febrero de 2001. El artículo 6.2.14 (actual 6.4.5) de las Normas Urbanísticas, bajo el epígrafe «Dotacional residencial en grandes sectores (SD), establecía las determinaciones urbanísticas aplicables a aquellos "ámbitos apropiados para la realización de proyectos que integren equipamientos estructurantes de ámbito metropolitano, actividades económicas ambientales compatibles con áreas residenciales y desarrollos residenciales de baja o muy baja densidad, así como actuaciones de mejora ambiental". Dichos terrenos se localizaban sobre ambas márgenes de la A-7, entre los enlaces de Cabezo de Torres y de la nueva penetración Norte de la N-301. Los usos característicos» a implantar en esos ámbitos eran los de equipamiento (deportivo, educativo, sanitario, asistencial, cultural, administrativo); los usos susceptibles de ordenar en parques de actividad económica (excepto grandes establecimientos industriales y almacenes e industrias en general; servicios en todas sus modalidades; y usos residenciales de baja o muy baja densidad. El citado artículo establecía para su ordenación dos alternativas, bajo los epígrafes «A ordenación similar a bordes serranos con aptitud turística» y «B Residencial dotacional mediante convenio específico».

En la alternativa B se contemplaba la posibilidad de que si los promotores financian a su costa "una gran dotación que reúna las características de un sistema general deportivo o de ocio y recreo de importancia metropolitana, mediante convenio urbanístico específico, acompañado de las garantías necesarias, se podrá desarrollar una actuación mixta dotacional-residencial, donde se podrá alcanzar, si el Ayuntamiento otorga su aprobación en función de la dotación a ceder y de la superficie de la actuación, y acepta la donación, un índice de edificabilidad en el sector residencial que fijará el Ayuntamiento sin poder superar 0,4 m²/m².", no pudiendo superarse en el sector residencial el 60% del ámbito de actuación ni en el sector de usos dotacionales un índice de edificabilidad de 0,3 m²/m².

Por acuerdo plenario del Ayuntamiento de Murcia de 28 de abril de 2004 se aprobó inicialmente el Proyecto de Adaptación del Plan General de Ordenación Urbana de Murcia a la legislación del suelo de la Región de Murcia. Tras la aprobación provisional y, una vez subsanadas las deficiencias advertidas por la Comunidad Autónoma, por Orden del Consejero de Obras Públicas, Vivienda y Transportes de 28 de diciembre de 2005 se aprobó definitivamente la Adaptación del Plan General Municipal de Ordenación de Murcia a la Ley del Suelo de la Región de Murcia, salvo en lo concerniente a los ámbitos NB de suelo agrícola productivo, SB-1 de Bordes Serranos de Suelo Urbanizable sin sectorizar- en cuanto a la aplicación de la alternativa B-, el de los Planes Especiales para transformación de usos en el área SD-CNC y el delimitado como Sistema General de Abastecimiento de la balsa de regulación del ramal Corvera-Sucina, cuya aprobación definitiva se suspendía hasta tanto fueran subsanadas determinadas deficiencias.

Por Orden del Consejero de Obras Públicas, Vivienda y Transportes de 15 de mayo de 2006 se tuvieron por subsanadas las deficiencias apuntadas en la resolución aprobatoria, por lo que se tomó conocimiento de la subsanación de deficiencias señaladas a la Normativa Urbanística de la Adaptación, conforme al texto remitido por el Ayuntamiento, con exclusión expresa de la referencia contenida en el artículo 6.3.4.- Bordes Serranos con aptitud residencial (SB 1) a la alternativa B), que seguiría suspendida hasta su aprobación definitiva, una vez concluida su tramitación.

En las normas refundidas del Plan General el artículo 6.4.3. quedó con la siguiente redacción:

"Ordenación mediante acuerdo específico.

La transformación de un ámbito incluido en esta zona podrá plantearse mediante la financiación a cargo de su promotor de la ejecución de una actuación de interés municipal, o bien mediante la cesión en metálico del valor equivalente al aumento de edificabilidad que se fije respecto al indicado en la alternativa A, siempre mediante convenio o acuerdo urbanístico específico que irá acompañado de las garantías necesarias. En tal caso, el planeamiento de desarrollo podrá fijar un mayor aprovechamiento de referencia, siempre que el aprovechamiento resultante del sector no supere el índice de 0,5 m2/m2, pudiendo quedar incluido el sector en la categoría de baja densidad, según lo establecido en la Ley del Suelo de la Región de Murcia.

(...)"

El convenio suscrito por el Ayuntamiento de Murcia con determinadas empresas, denominado "Convenio de Actuación de Transformación Urbanística en terrenos con calificación SD, Dotacional Residencial en grandes sectores, al norte de la A-7", y que se refería a la construcción de un estadio de fútbol y de un campo de golf, fue recurrido ante esta Sala, dictándose sentencia firme nº 461/2006, de 16 de junio , por la que se estimó en parte el recurso y se declaró la nulidad de la Estipulación VI, último párrafo, en relación con lo expresado en el Exponendo VIII del convenio en lo referente al modo de calcular el porcentaje correspondiente a la Administración previsto en el artículo 18.4 de la Ley 6/1998 , por no ser conforme a derecho. La citada Norma Urbanística se declaró conforme a derecho por sentencia firme nº 983/2005, de 30 de diciembre .

El convenio citado dio lugar a la transformación del sector y a su desarrollo urbanístico, así como a la construcción del estadio de fútbol Nueva Condomina.

TERCERO.- El Ayuntamiento de Murcia suscribió con otros propietarios de terrenos ubicados en la zona norte convenios para su transformación urbanística. Concretamente, se suscribieron cuatro convenios, uno de ellos con la demandante y con las mercantiles Profu, S.A., Mirallevant, S.L. y Actividades e Inversiones Futuras, 3000, S.L. Mediante este convenio las mercantiles asumían las siguientes obligaciones y compromisos:

1) Elaboración y presentación de instrumentos urbanísticos, de planeamiento (Plan Especial y Plan Parcial), de gestión y de urbanización que resultaran necesarios para la completa transformación del ámbito, considerándose de iniciativa particular a los efectos previstos en la legislación urbanística, y especialmente en cuanto a la obligación de asumir los gastos de urbanización correspondientes a los terrenos donde se localizara el 10% del aprovechamiento lucrativo de cesión obligatoria y gratuita a favor del Ayuntamiento.

2) La sociedad recurrente se obligaba de forma específica a proceder al cese y desmantelamiento de la actividad de cría y engorde de ganado porcino en el plazo máximo de 4 años desde la firma del convenio, debiendo demoler o trasladar las naves y dejar el terreno vacante para su sustitución por uso residencial, y sin que dicho coste pudiera ser repercutido como gasto de urbanización.

3) Se calculaba en 35.815.080 € el importe en metálico correspondiente al valor equivalente al aumento de edificabilidad, en función del mecanismo que recogía la alternativa B) del artículo 6.4.3 de las Normas del Plan General (120 €/m2 de techo). Y se asumían los siguientes compromisos frente al Ayuntamiento por todas las sociedades firmantes del acuerdo:

a) Rehabilitación y cesión del edificio denominado "Teatro Circo".

b) Cesión en metálico de la cantidad resultante de descontar del valor total de la contraprestación urbanística (es decir, 35.815.030 €) el importe del valor del citado edificio (estimado en 6.007.750 €) más el coste que resultara aprobado para su rehabilitación. La cesión en metálico se haría en tres plazos, un 25% en el plazo de 15 días desde la notificación a las sociedades del acto de aprobación inicial del Plan Parcial del sector, un 25% en el plazo de 15 días desde la notificación a las sociedades de la aprobación definitiva del Plan Parcial, y el restante 50% en el plazo de 15 días desde la notificación a las sociedades del acto de aprobación definitiva del Proyecto de Reparcelación o de su innecesariedad.

c) Construcción de una escuela infantil de 0 a 6 años, para su cesión gratuita al Ayuntamiento, en una de las parcelas resultantes del proceso de gestión del suelo con calificación de equipamiento educativo. El coste a cargo de las sociedades comprendía exclusivamente la obra civil y sus correspondientes instalaciones, con un importe máximo de 800.000 €.

Se acordaba, asimismo, que las sociedades promotoras quedaban obligadas al cumplimiento de sus deberes urbanísticos o medioambientales, y en particular a ejecutar las infraestructuras de conexión con los sistemas generales viario y de redes de servicios y las obras de ampliación o refuerzo requeridas por la dimensión y características del sector, de conformidad con los requisitos y condiciones que estableciera el Ayuntamiento.

En cuanto a las determinaciones urbanísticas, se delimitaba un ámbito de 1.421.235 m2 de superficie total, con un índice de edificabilidad de referencia de 0,3 m2/m2. El ámbito comprendía un sector de planeamiento parcial con uso global dotacional-residencial y calificación SD, de 852.741 m2 de superficie, donde se concentraría la edificabilidad lucrativa generada por los sistemas generales adscritos. Y se establecía la vinculación al sector de una superficie de suelo de 568.494 m2, con destino a sistema general, localizado en terrenos con calificación GD-SD, para su cesión obligatoria y gratuita a favor del Ayuntamiento. Se contemplaba también la formulación de un Plan Especial para la ordenación del espacio que ocupaban las instalaciones porcinas. Por último, y en lo que aquí interesa, se planteaban tres unidades de actuación para el desarrollo y gestión del Plan Parcial, y se preveía la sustitución de la adjudicación de parcelas al Ayuntamiento (por el aprovechamiento correspondiente al 10% resultante del sector y del Plan Especial) por una indemnización económica calculándose su valor en la forma prevista en el convenio.

En fecha 3 de diciembre de 2007 la sociedad recurrente hizo un ingreso en el Ayuntamiento por importe de 4.611.642,20 €, correspondiente al 25% del importe de la cesión en metálico con la aprobación inicial del Plan Parcial del Sector ZB-SD-Z de Cabezo de Torres CT-13, y en fecha 24 de octubre de 2008 la cantidad de 5.005.483,37 € con la aprobación definitiva.

Además del anterior se celebraron por el Ayuntamiento y otras personas físicas y jurídicas otros tres convenios. En todos ellos se pactaban condiciones similares, siendo igual en todo caso el importe de 120 €/m2 por aumento de edificabilidad.

El Pleno del Ayuntamiento en sesión de 23 de febrero de 2006 aprobó el contenido de los cuatro convenios urbanísticos. La superficie total del suelo a que afectan es de 7.447.768 m2, situado en su mayor parte al norte de la Autovía A-7, estando sectorizado casi en su totalidad.

A fecha 7 de febrero de 2014 la cantidad total percibida por el Ayuntamiento procedente de los citados convenios urbanísticos era 82.767.391,72 €.

Por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Murcia de 23 de julio de 2009 se aprobó definitivamente el PEI. En el mismo se incluyen los siguientes sectores:

ZB-SD-Ct9

ZE-Ct10

ZB-SD-Ct11

ZB-SD-Ct12

ZB-SD-Ct13

ZB-SD-Ct14

ZB-SD-Ct16

ZB-SD-Ct

ZE-Eg6

ZB-SD-Eg7

ZB-SD-CH

Según cuadro recogido en el apartado 4 del PEI sumado el resto de suelo SD la superficie total bruta es de 12.028.966,85 m2, la neta de 6.748.773,98 m2, la de los sistemas generales adscritos de 5.280.192,87 m2. La edificabilidad total del ámbito es de 3.807.273,57.

El PEI contiene las siguientes partidas: viales, abastecimiento, saneamiento, electricidad, gas y telecomunicaciones, con un coste total de 125.203.827,61 €.

CUARTO.- Alega la parte actora que los desarrollos de la zona norte que han sido objeto de convenio tienen que soportar unas elevadas cargas, muy superiores al resto del desarrollo del municipio. La justificación del Ayuntamiento para imponer la carga de 120 €/m2 por el incremento de edificabilidad es hacer frente a los gastos en infraestructuras que va a demandar el aumento de población derivada de ese incremento, según se expresa en distintos documentos que se aportan con la demanda. Así se expresa en la contestación del Ayuntamiento a la demanda en el recurso contencioso-administrativo seguido ante la Sala con el nº 212/2006, y en el informe de la Subdirectora de Intervención Urbanística Accidental de 24 de octubre de 2011 denominado "Alcance de la cesión en metálico prevista en los acuerdos urbanísticos suscritos por el Ayuntamiento con diversos promotores que se acogen a la facultad prevista en el art. 106. 1. d) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia ". También se establece en el Convenio firmado para el Sector CT 16. Sin embargo, en la zona SD, de más de 7,34 millones de m2 no se ha definido ningún tipo de infraestructura en el Plan General, por lo que ha de ser el PEI el encargado de determinar las infraestructuras necesarias. Insiste la demandante en la elevada cuantía de las cargas urbanísticas impuestas en los convenios, que asciende a 319,9 M €, suma a la que hay que añadir otros 5 M € para la construcción de escuelas infantiles, 125,2 M € del PEI y 8,1 M € de una subestación eléctrica. Y considera que con los 319,8 millones € recaudados mediante los convenios deben costearse en primer lugar las infraestructuras necesarias para dar servicio a las demandas derivadas del incremento de edificabilidad consecuencia de haber optado por la alternativa B. Descontando el coste de estas infraestructuras aún quedan 177,9 M € que deben emplearse en dotaciones de la zona, además de los 5 M € invertidos en escuelas infantiles. De ello se desprende que la carga urbanística impuesta resultaba excesiva, pero lo que no tiene explicación es que pretenda cobrarse a los desarrollos una carga urbanística en efectivo de 319,9 M € por convenio, no destinar ese dinero a las infraestructuras y necesidades de la zona y cobrar una nueva carga en efectivo en forma de plan especial de otros 125 M €, sumando ambas cargas 436,1 M €.

A este motivo del recurso se opone la parte demandada, alegando respecto de las condiciones del convenio suscrito por la demandante con el Ayuntamiento que fue una decisión voluntaria de aquélla y aceptó tales condiciones, por lo que no puede ahora acusar a la Administración de imponerle cargas urbanísticas exorbitantes, desproporcionadas o carentes de soporte legal. En cuanto a la finalidad del pago en metálico, al estar considerado ingreso de patrimonio público del suelo según el artículo 197 d) de la Ley regional del Suelo (texto refundido de 2005, de aplicación en el presente caso), el Ayuntamiento lo tiene que destinar a los usos autorizados y previstos en el artículo 198, por lo que no tiene que invertirlos necesariamente en la zona norte, no estando previsto su ingreso como finalista ni localista en ninguna norma. El Ayuntamiento tiene que hacer frente a los incrementos de población e infraestructuras que requieran los desarrollos de esa zona, pero con cargo a sus presupuestos y con la distribución territorial que en cada año la política presupuestaria determine, siempre dentro de los usos autorizados por la ley para patrimonio público del suelo. Las obligaciones derivadas de la ejecución del PEI no son exorbitantes o desproporcionadas sino que corresponden a todo propietario de suelo urbanizable según el artículo 80 de la Ley del Suelo regional, en orden a la debida conexión y reforzamiento exterior de los sistemas generales que requiera el sector que vaya a desarrollarse, o en virtud del artículo 160.4 de la misma ley a aquellos propietarios que resulten beneficiados. La obligación es razonable porque la ley permite a los propietarios de suelo urbanizable llevar a cabo un proceso de transformación urbanística en dicho suelo carente de infraestructuras, pero obligando a su ejecución y financiación a dichos propietarios que quieren actuar y no haciendo recaer su coste sobre el presupuesto de la Administración municipal y de otras Administraciones públicas. Éstas solo deben pagar las obras en sistemas generales ya previstos que beneficien a toda la colectividad municipal o supramunicipal.

QUINTO.- Vamos a examinar el primer motivo del recurso, es decir, si las cesiones en metálico tenían por finalidad costear las infraestructuras que iban a ser necesarias para el desarrollo de los sectores como consecuencia del incremento de edificabilidad.

Con la demanda se acompañó dictamen emitido por el Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos D. Rafael . En el mismo calcula los costes de las infraestructuras con la alternativa A y con la B del artículo 6.4.3 de las Normas Urbanísticas del Plan General. Así, señala:

"... el coste estimado de implantación de las infraestructuras generales si el suelo se desarrollara mediante la alternativa A es de 78,7 millones de euros, mientras que si se hace mediante la alternativa B, se eleva a 101,8 millones de euros. Por tanto, la diferencia de coste de implantación de infraestructuras entre ambas alternativas es de 23,1 millones de euros".

Para llegar a tal conclusión distingue el perito las distintas partidas (viales, saneamiento, abastecimiento, electricidad, gas y telecomunicaciones) y su coste según la alternativa A y B. En cuanto al aumento de edificabilidad que supone esta alternativa añade:

"... el Ayuntamiento recibe una compensación económica, percibida vía convenio, para costear incrementos de dimensión de las infraestructuras, valorada en 120 €/m2, lo que supone unos ingresos compensatorios totales de 310,9 millones de Euros....

La diferencia de valoración entre las alternativas A y B es de 101,8-78,7=23,1 millones de euros, así que el dinero percibido vía convenio 310,9 millones de euros es 13,5 veces superior al importe necesario.

De esta forma, con los importes percibidos vía convenio se pueden sufragar tanto las infraestructuras básicas (Sistemas Generales) que estructuran el territorio incluidas en la alternativa A (78,7 millones de euros) como el incremento derivado del aumento de edificabilidad (23,1 millones de euros). Y sumando estos dos conceptos, es decir, costeando el total de las infraestructuras necesarias (101,8 millones de euros), únicamente se ha empleado el 32,7% del dinero recaudado vía convenio, por lo que aún sobrarían 209,1 millones de euros que el Ayuntamiento podría destinar para otros usos".

Para el caso concreto de la recurrente, que promueve los sectores ZB-SD-Ct13 y ZE-CT10, las cifras según el dictamen son las siguientes:

"10. El sector ZB-SD-Ct13 paga 33,97 millones de euros en concepto de convenio, y además se le grava con 10,48 millones de euros adicionales en concepto de Plan Especial municipal, lo que hace una carga urbanística total en concepto de infraestructuras de 44,45 millones de euros. Lo que le correspondería costear como mucho es la diferencia entre las alternativas A y B, y serían 2,39 millones de euros.

11. Por su parte, el sector ZE-CT10 soporta una carga urbanística de 4,09 millones de euros derivada del PEI municipal, mientras que lo que le correspondería como diferencias entre las alternativas A y B sería 0,9 millones de euros.

12. La carga urbanística total soportada por los sectores de Lo Navarro (...) es de 48,14 millones de euros, mientras que lo que les correspondería costear por el incremento de edificabilidad (como diferencia entre las alternativas A y B) sería 3,3 millones de euros".

La parte demandada se remitió en la contestación a los informes obrantes en el expediente administrativo, concretamente a los emitidos por D. Aquilino , Jefe de Servicio de Planeamiento Urbanístico y al del Ingeniero Municipal D. Cirilo Jefe del Servicio de Grandes Infraestructuras del Ayuntamiento de Murcia.

Igualmente aportó el informe emitido para el recurso contencioso-administrativo nº 286/2010, seguido en esta Sección, por D. Cirilo , relativo a cuestiones técnicas del PEI, que más adelante se analizarán. También se emitió dictamen por el técnico anterior y por D. Fermín (Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos) y por D. Jacobo (Ingeniero Industrial). En dicho informe, y en relación con las argumentaciones contenidas en el del Sr. Rafael en relación con la alternativa B del artículo 6.4.3 se señala:

"De este párrafo deducimos que los importes recibidos a partir de los correspondientes convenios presentan un uso terminal ajeno a la implantación de infraestructuras en el ámbito del PEI para dar servicio a los sectores incluidos en el mismo. Por tanto, en ningún supuesto se pueden establecer balances presupuestarios relacionados con las referidas infraestructuras, que siempre serán desarrolladas con cargo a los sectores afectados".

Tras la demanda y contestación se aportó por la demandante dictamen pericial realizado por el Arquitecto D. Plácido . Respecto de la cuestión que estamos examinando señala en sus conclusiones:

"5.1 El Ayuntamiento de Murcia, dentro de las previsiones del Plan General de Ordenación, suscribió una serie de Convenios para el desarrollo de la ciudad de Murcia en la zona de su ensanche Norte, con una superficie de entre 8 a 12 millones de metros cuadrados y una capacidad para más de cien mil personas.

De acuerdo con los criterios del Plan General, en los diversos convenios se acordó la entrega por parte de los propietarios de 310 millones de euros aproximadamente, indicándose en los acuerdos del Pleno Municipal, como por ejemplo el adoptado el 29 de noviembre de 2007, y en diversos informes y escritos municipales, como el escrito de la Asesoría Jurídica Municipal de 14 de enero de 2008, aportado en el Recurso 312/06 de la Sala de lo Contencioso o el informe de 24 de octubre de 2011 de la Subdirectora de Intervención Urbanística acctal del Ayuntamiento de Murcia, que estas cantidades eran:

"Fundamentalmente para la realización de infraestructuras urbanísticas públicas (elementos que integran los sistemas generales viarios, redes de saneamientos y otros) cuya financiación precisamente integra las mayores cargas urbanísticas que compensan el aumento de dotaciones y necesidad de infraestructuras públicas que demanda la nueva ordenación de la zona.

Debiendo entenderse que la finalidad legal de estos recursos es la de financiar las mayores dotaciones e infraestructuras que han de implantarse en la zona a desarrollar.

5.2 Por lo tanto, en base a lo anterior, el Ayuntamiento de Murcia deberá recibir 310 millones de euros para la ejecución de las infraestructuras de la zona de los que ya le han sido aportados de una u otra forma más de cien millones de euros.

5-3 A la vista del contenido de los convenios y de esos acuerdos, los propietarios de los terrenos incluidos en los diversos sectores de la zona de ensanche Norte de Murcia, ya han asumido y ejecutado en parte la obligación de aportar 310 millones de euros, para, fundamentalmente la ejecución de las dotaciones e infraestructuras necesarias en la zona, derivadas de la opción de mayor edificabilidad adoptada de las dos previstas en el Plan General.

(...)

5-7 Teniendo en cuenta que el Ayuntamiento de Murcia va a recibir un total de 310 millones de euros como resultado de los Convenios suscritos en la zona, fundamentalmente para ejecutar la necesidad de aumento de infraestructuras de la misma, como dicen los acuerdos de Pleno, por ejemplo el de 27 de noviembre de 2007, la determinación del PEI de cobrar a los propietarios de la zona que han suscrito Convenios otros 125.203.827,81 € para la ejecución de las únicas infraestructuras que se van a ejecutar en esa zona, que tienen que coincidir totalmente con las indicadas en los Convenios, supone que el Ayuntamiento de Murcia y a través de dos vías distintas, pretende cobrar dos veces para ejecutar las mismas infraestructuras".

El informe fue ratificado a presencia judicial y de las partes, contestando el perito a las preguntas que se le formularon.

SEXTO.- Hemos hecho referencia a los anteriores dictámenes e informes técnicos. Sin embargo, la primera de las cuestiones planteadas tiene un carácter jurídico, y consiste según hemos dicho en determinar si las cantidades pagadas por las promotoras, en este caso por la actora, por el exceso de edificabilidad que suponía la alternativa B sobre la A estaba destinado a sufragar el mayor coste que iba a generar la implantación en la zona de las infraestructuras que el adecuado desarrollo urbanístico exigía precisamente por ese aumento de edificabilidad. En otras palabras si con los pagos en metálico efectuados, y con los que se van a hacer en el futuro según los hitos temporales previstos, las promotoras ya han abonado el importe de las infraestructuras objeto del plan especial.

Esta es la tesis que mantiene la parte actora, alegando que las cargas urbanísticas que soportan los promotores de los sectores de la zona norte son excesivas en comparación con las de otros desarrollos del municipio. Y hace referencia a varios documentos de los que, a su juicio, se obtiene esa conclusión.

En cuanto al primer argumento ha de precisarse que no es cuestión a analizar en esta sentencia si las cargas urbanísticas de los sectores promovidos por la actora y el resto de las mercantiles que suscribieron el acuerdo son o no excesivas o superiores a los de otros sectores, pues la recurrente pactó con el Ayuntamiento lo que tuvo por conveniente, siendo plenamente consciente de la cantidad que debía pagar para obtener mayor edificabilidad. Resulta contrario a los propios actos pretender que se consideren excesivas unas cargas urbanísticas que libre y voluntariamente se aceptaron. Por otra parte, no consta que el convenio haya sido impugnado, ni que por la jurisdicción se haya declarado nulo por contrario a la ley o al planeamiento ( artículo 150 de la Ley del Suelo regional). Por el contrario, podemos considerar como precedente la sentencia de esta Sala antes citada, en que se rechaza la alegada ilegalidad de dicha Alternativa B. Y si la impugnación del convenio urbanístico fue estimada en parte la no conformidad a derecho se centró únicamente en el modo de calcular el aprovechamiento patrimonializable por el Ayuntamiento.

SÉPTIMO. - El resto de las obligaciones asumidas por la recurrente (además de la cesión en metálico), eran las siguientes:

"1.8 Cumplimiento de obligaciones legales.

En todo caso, las Sociedades promotoras quedan obligadas al cumplimiento de los deberes enunciados en el artículo 80 de la Ley del Suelo de la Región de Murcia y a cualesquiera otros requisitos, de índole urbanística o ambiental, que exija la legislación vigente, sin perjuicio de que dichos deberes u obligaciones deban ser cumplidos y asumidos por el urbanizador que legalmente se constituya durante el proceso de gestión urbanística.

En particular, los promotores quedan obligados a ejecutar las infraestructuras de conexión con los sistemas generales viario y redes de servicio y las obras de ampliación o refuerzo requeridas por la dimensión y características del sector, de conformidad con los requisitos y condiciones que establezca el Ayuntamiento de Murcia".

No se recoge expresamente la obligación de pago por las promotoras de tales infraestructuras, tampoco que se asuma por el Ayuntamiento, si bien éste debía fijar los requisitos y condiciones de las mismas.

El artículo 80 de la Ley del Suelo regional de 2005 establecía:

"Deberes vinculados a la transformación urbanística

Aprobado el correspondiente instrumento de planeamiento, los propietarios de suelo urbanizable sectorizado estarán sujetos a los deberes siguientes:

(...)

d) Costear, conforme a lo establecido en esta Ley y, en su caso, ejecutar las infraestructuras de conexión con los sistemas generales y las obras de ampliación o refuerzo requeridas por la dimensión y características del sector, de conformidad con los requisitos y condiciones que establezca el planeamiento general, o, en su caso, la cédula de urbanización o el Programa de Actuación".

De este artículo se desprende la obligación de los propietarios de costear tales infraestructuras y obras de ampliación, y, en su caso, de ejecutarlas pues también puede hacerlo la Administración. No ocurre lo mismo con los sistemas generales, respecto de los que los propietarios no tienen obligación alguna, ni de ejecución ni de pago pues dan servicio a la colectividad, debiendo ser ejecutados y pagados por la Administración.

Sorprende que ni en el convenio suscrito con el Ayuntamiento por la recurrente y otras mercantiles ni en el resto de convenios que dieron lugar a los sectores incluidos en el ámbito del PEI, se establezca de forma clara y precisa que aquéllas debían costear la ejecución de las infraestructuras. La expresa constancia de la obligación de ejecutarlas parece innecesaria puesto que se trata de una obligación legal, y por ello podría interpretarse que ésta era la única obligación que asumían.

Ante las dudas que se generan hemos de acudir a otros documentos o actuaciones, anteriores y posteriores a la aprobación del PEI, para conocer la finalidad de las cesiones en metálico pactadas en tales convenios.

El artículo 6.4.3 del Plan General nada indica sobre el objeto de la cesión, pues en realidad la contempla como una de las alternativas para la transformación de un ámbito incluido en la zona clasificada SD Dotacional-residencial en grandes sectores, siendo la otra la financiación por un promotor de una actuación de interés municipal, como hemos visto.

La parte actora aporta distintos documentos para acreditar que la cesión en metálico por el valor equivalente de la mayor edificabilidad tenía por finalidad costear el correlativo aumento de infraestructuras. Así, el informe emitido por la Subdirectora de Intervención Urbanística Accidental de la Gerencia de Urbanismo en fecha 24 de octubre de 2011. Éste tenía por objeto la posibilidad planteada por los promotores de incrementar en los correspondientes planes parciales el aprovechamiento resultante en una cuantía máxima del 10%, respecto al aprovechamiento de referencia determinado en el Plan General, es decir, la aplicación a los sectores de convenio de la zona norte del artículo 106.d.1) de la Ley del Suelo , y en su caso, si correlativamente se incrementaban las cesiones en metálico al Ayuntamiento. Despejada en sentido favorable la primera cuestión, respecto de la segunda se argumenta en el informe lo siguiente:

"La norma 6.4.3.3. Alternativa B) del Plan General permite que el planeamiento de desarrollo pueda fijar un mayor aprovechamiento de referencia, siempre que el aprovechamiento resultante del sector no supere el índice de 0,5 m2/m2, de manera que la cesión en metálico se calculó en un principio hasta dicho índice, que es el reflejado en el Convenio.

Pero los efectos del Convenio no se detienen en esa previsión, ya que si por aplicación del art. 106 arriba indicado los propietarios aumentan voluntariamente a través del Plan Parcial ese aprovechamiento resultante del sector hasta un 0,55 m2/m2, una adecuada interpretación de la cláusula correspondiente del Convenio pasa por la necesidad de incrementar la cesión en metálico en ese mismo porcentaje, ya que la justificación de la compensación económica fijada en aquél radica en las mayores cargas urbanísticas que compensan el aumento de dotaciones y necesidad de infraestructuras públicas que demanda la nueva ordenación de la zona, revirtiendo en la sociedad una parte de las plusvalías que genera el Plan ( art. 47 CE ). Es decir, el Convenio Urbanístico no puede considerarse como un acuerdo aislado que agote su eficacia a la firma del mismo, sino que, aun gozando de sustantividad propia es el necesario instrumento o elemento de partida que el Plan General habilita para culminar el proceso urbanístico en determinadas clases de suelo, con arreglo a las condiciones que él mismo regula".

Se concluía en el informe la procedencia del aumento de la contraprestación económica derivada del incremento de la edificabilidad resultante, debiendo ser objeto de los necesarios reajustes en la fase de gestión urbanística en el pacto o convenio.

En esta Sección se tramitó el procedimiento nº 212/2006 interpuesto por un particular contra los convenios urbanísticos suscritos por el Ayuntamiento con determinadas mercantiles, entre ellos la demandante en los presentes autos. En la contestación a la demanda por los Servicios Jurídicos del Ayuntamiento se alegaba sobre la naturaleza jurídica de la cesión en metálico lo siguiente:

"...la operación jurídica consistente en la cesión en metálico de ningún modo puede conceptuarse o puede tratarse de ninguna venta porque, como hemos reiterado en los apartados precedentes, el Ayuntamiento no es propietario de los aprovechamientos previstos en el Plan y concretados vía acuerdo en cada ámbito...

La naturaleza jurídica de la cesión en metálico no puede ser mas que una forma peculiar y convenida de recuperación de plusvalías en aplicación de la CE, art. 47.2 y con la finalidad de que el municipio obtenga unos ingresos que integrados por su origen en el patrimonio municipal del suelo (art. 198 de la Ley regional) deba revertir en las infraestructuras o necesidades derivadas del incremento de edificabilidad.

(...)"

Los anteriores documentos, informe y contestación, contienen en todo caso la opinión o razonamientos de quienes los suscriben, y con ese alcance han de ser valorados. Ahora bien, en uno de los convenios, el suscrito con Mamusa, S.L., idéntico al que aquí nos ocupa en lo que se refiere a la cesión en metálico, en su estipulación 1.2 se hace una valoración de las obligaciones derivadas de la alternativa B en los siguientes términos:

"Existen pues, en aplicación de la normativa del Plan General, dos opciones que suponen distintas cargas urbanísticas para los propietarios del suelo: en el caso de la mayor edificabilidad, debe compensarse al Municipio con la realización y financiación de una "Actuación de Interés Municipal" o bien en metálico para su aplicación por el Ayuntamiento a los fines propios del Patrimonio Municipal del Suelo (art. 198 TRLSRM), fundamentalmente para la realización de infraestructuras urbanísticas públicas (elementos que integran los sistemas generales viarios, redes de saneamiento u otros), cuya financiación precisamente integra las mayores cargas urbanísticas que compensan el número de dotaciones y necesidad de infraestructuras públicas que demanda la nueva ordenación de la zona, revirtiendo en la sociedad una parte de las plusvalías que genera el Plan ( art. 47 CE ). En esta misma línea, el art. 197 d) TRLSRM señala que integrarán los patrimonios públicos de suelo "las cesiones en metálico o en especie como consecuencia del cumplimiento de obligaciones o deberes asumidos en convenios.

Se pretende pues objetivar -para su aplicación en condiciones de estricta igualdad- el valor de la cesión en metálico que en su caso corresponda, señalando a tal efecto que consistirá bien en la financiación de una actuación que sea de interés municipal, o bien en la cesión en metálico del "valor equivalente al aumento de la edificabilidad" (art. 6.4.3.3.), debiendo entenderse que la finalidad legal de estos recursos es la de financiar las mayores dotaciones e infraestructuras que han de implantarse en la zona a desarrollar.

... Asimismo, el Ayuntamiento tiene en cuenta las repercusiones económicas derivadas de los mayores costes generales que para las arcas municipales supondrá la implantación y prestación de servicios obligatorios como consecuencia de incremento de la población, de la superficie urbanizada, ejecución, puesta en servicio y mantenimiento de dotaciones e infraestructuras, conservación de espacios libres, etc...

Todo ello nos lleva a determinar que la relación de proporcionalidad en orden a cifrar las cesiones en metálico convenidas debe tener en cuenta la extensión superficial y el índice de edificabilidad que sea asignado a cada uno de los sectores o ámbitos afectados por el convenio, como parámetro determinante del aprovechamiento urbanístico lucrativo total derivado de las soluciones de ordenación aplicadas".

Del texto de esta estipulación se extrae una primera consecuencia, y es que las dotaciones a implantar en la zona -no habla de los concretos sectores- son consecuencia de la mayor edificabilidad y constituyen sistemas generales. En modo alguno puede considerarse que esas cantidades a pagar sean para otro fin distinto del que se dice, esto es patrimonio público del suelo y, por tanto, sistemas generales. Además, no están destinadas a costear dotaciones en cualquier lugar del municipio sino en la zona, pues es donde el notable incremento de edificabilidad unido a la extensión superficial del ámbito (unos doce millones de m2) determina la necesidad de ejecución de unas infraestructuras generales o estructurantes para su adecuado desarrollo. Y esa necesidad de ejecución de elementos estructurantes es lo que justifica precisamente que se pactaran unas cesiones en metálico.

El artículo 197 de la Ley del Suelo regional establecía los bienes integrantes de los patrimonios públicos de suelo, siendo uno de ellos las cesiones en metálico o en especie como consecuencia del cumplimiento de obligaciones o deberes asumidos en convenios.

Está claro por tanto que las cesiones en metálico realizadas en virtud de los convenios forman parte del patrimonio municipal del suelo, y así expresamente se declara en el convenio citado. Pues bien, esas cantidades solo podían tener alguno de los destinos previstos en el artículo 198 de la misma Ley :

a) Construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública.

b) Conservación, gestión y ampliación de los patrimonios públicos de suelo.

c) Compensación a propietarios cuyos terrenos hayan sido objeto de ocupación directa en los términos fijados en esta Ley.

d) Ejecución de sistemas generales y dotaciones urbanísticas públicas.

Si en el propio convenio se señala que la finalidad legal de estos recursos es la financiación de las mayores dotaciones e infraestructuras que han de implantarse en la zona a desarrollar, y esos recursos pasan a formar parte del patrimonio municipal del suelo, es evidente que solo pueden financiar los sistemas generales y las dotaciones urbanísticas públicas. Por tanto, y de acuerdo con los convenios y con lo dispuesto en el artículo 80 d) de la Ley del Suelo de Murcia , la recurrente está obligada -en la parte que le corresponda- a costear las infraestructuras de su sector o sectores, y la de conexión con los sistemas generales viario y redes de servicios y las obras de ampliación o refuerzo requeridas por la dimensión y características de los sectores, pero no aquellas infraestructuras exigidas por la mayor edificabilidad.

Lógicamente, si el Plan General consideró que en un futuro más o menos próximo se podrían desarrollar unos doce millones de m2 en la zona norte de Murcia (Memoria del PEI, Introducción. 1.1. Antecedentes), necesariamente deben ejecutarse sistemas generales y dotaciones públicas. La propia Memoria del PEI ya lo expresa, al señalar:

"Esta impresionante transformación del territorio requerirá, como es lógico, del acompasado avance entre edificación e infraestructuras asociadas, entre las que cobra especial importancia las comunicaciones viarias, por cuanto suponen un elemento imprescindible para un adecuado acceso y movilidad en la zona".

El Ayuntamiento demandado alega que el PEI no establece sistemas generales, sino que desarrolla o completa los previstos en el Plan General, según lo establecido en el artículo 111 de la Ley del Suelo . Añade que al formar parte las cesiones en metálico del patrimonio público del suelo el Ayuntamiento ha de destinarlas a los usos autorizados, pero su ingreso no está previsto como finalista o localista en ninguna norma, y el Ayuntamiento "tiene que hacer frente a los incrementos de población e infraestructuras que requieran los desarrollos del Norte pero con cargo a sus presupuestos y con la distribución territorial que en cada año y con la política presupuestaria determine... dentro de los autorizados por ley para el destino del patrimonio público del suelo".

En primer lugar, y por lo que respecta al denominado por la Ley del Suelo Plan Especial para desarrollar los sistemas generales de comunicaciones, infraestructuras, espacios libres y equipamientos comunitarios , ciertamente solo puede tener por objeto lo previsto en el apartado 1 del artículo 111 :

"....desarrollar, ampliar y reforzar los sistemas generales previstos en el Plan General y definir elementos complementarios de la estructura territorial, siempre que no tengan incidencia supramunicipal ni conlleven alteración sustancial de la estructura general y orgánica del territorio establecida en el Plan General".

Que el Ayuntamiento haya utilizado la figura del Plan Especial no significa que las infraestructuras previstas en el mismo sean dotaciones locales, sino precisamente ampliación de sistemas generales previstos en el Plan General, pero también inclusión de infraestructuras que tienen ese carácter y que no estaban definidas en el Plan General. Tales elementos no tienen incidencia supramunicipal, y no es objeto de debate si alteran o no de forma sustancial la estructura general y orgánica del territorio establecida en el Plan General, lo que en principio no consta. Por tanto, el Plan Especial incluye sistemas generales, pues así lo previó el propio Ayuntamiento en el convenio con Mamusa, S.L. consideración que entendemos se ha de extender al resto de convenios, entre ellos el de la recurrente.

De ese modo, y como se razonaba en el convenio, una vez ejecutadas las obras con cesiones en metálico que integran el patrimonio municipal del suelo, y cuyo importe estimado es de 125 millones de euros, el sobrante hasta 310 millones procedentes de los convenios, revierte en la comunidad que participa así en las importantes plusvalías generadas por esta transformación urbanística ( artículo 47 de la Constitución ).

Consecuencia de lo anterior es que el coste de ejecución de las infraestructuras que son objeto del PEI ha de asumirse por el Ayuntamiento con esas cantidades obtenidas con los convenios pues tenían ese objeto o finalidad, como ya hemos dicho, sin que pueda el Ayuntamiento destinar la cantidad necesaria para costearlas a otros fines permitidos para el patrimonio público del suelo.

La conclusión a la que hemos llegado se confirma además con los distintos informes técnicos y pruebas periciales practicadas, como examinaremos en el siguiente fundamento de derecho.

OCTAVO.- En el expediente administrativo obra un informe de la Dirección General de Urbanismo, emitido en relación con el PEI, en el que se señala que "La documentación debe dejar especificada la consideración de los nuevos elementos proyectados como sistema general." Igualmente se hacía referencia a la obtención de los terrenos necesarios para la ejecución de las infraestructuras, citando expresamente el artículo 194 de la Ley del Suelo , que contempla ese sistema de actuación para la obtención de terrenos destinados por el planeamiento a sistemas generales. Por tanto, los servicios técnicos de la Dirección General de Urbanismo, consideraron que el proyecto incluía sistemas generales.

A dicho informe sectorial responde el Ayuntamiento en los términos que se recogen en el informe del Jefe de Servicio de Planeamiento, Sr. Aquilino , obrante a los folios 201 y ss del expediente:

"La localización de las infraestructuras y viario planteados son orientativas y corresponde únicamente a infraestructuras de conexión con los sistemas generales y las obras de ampliación o refuerzo requeridas por la dimensión y características de los nuevos sectores y para hacer posible su desarrollo. No tienen la consideración de nuevo sistema general".

Lo mismo se informa en relación con las alegaciones de las promotoras, añadiendo que de acuerdo con el artículo 80 de la ley del suelo regional los propietarios de suelo delimitado deben costear las previsiones contenidas en el PEI.

En informe de la Dirección General de Urbanismo de 26 de abril de 2010, ya aprobado definitivamente el PEI, se insiste en la cuestión de la obtención de terrenos para sistemas generales, y señala que afecta a la superficie ocupada por los viales, los nuevos depósitos y la nueva subestación. Y en relación con el vial VC que atraviesa el sector ZE-CT11 se advierte que "dado su carácter estructurante debería al menos haberse incluido en los objetivos/criterios de la ficha del sector". Incluso en la comunicación del informe se insta al Ayuntamiento -por los anteriores reparos y otros que se recogen en el informe- a revisar de oficio el PEI.

En los distintos informes obrantes en el expediente, emitidos por el Ingeniero Jefe del Servicio de Grandes Infraestructuras, se insiste en que el PEI no prevé sistemas generales, sino locales. Así, se indica lo siguiente (folio 136 del expediente, entre otros):

"... el citado P.E. es un "documento de planificación detalladas de las infraestructuras urbanas de comunicación viaria y de servicio de suministro y distribución de agua potable, saneamiento, depuración, energía eléctrica, gas y telecomunicaciones para la zona Norte de la ciudad de Murcia, a partir del cual se podrán realizar los proyectos de construcción adecuados para las nuevas infraestructuras, así como de mejoras o refuerzo existentes (...)" Así pues se trata de infraestructuras básicas y necesarias únicamente para el desarrollo de los sectores del denominado ensanche norte, de las que no tiene necesidad el resto de la ciudad de Murcia, aunque, como es lógico, sí serán usadas por el resto de los ciudadanos una vez ejecutadas por el mero hecho de pasar a formar parte del entramado total de infraestructuras urbanas".

NOVENO.- Como se ha dicho anteriormente, con la demanda se aportó dictamen emitido por el Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos, D. Rafael . En el mismo, y respecto a la cuestión examinada se expresa:

"... el Plan Especial de Infraestructuras aprobado definitivamente contempla determinadas obras que son innecesarias para dar servicio estrictamente a los sectores, dado que dan servicio a otros desarrollos exteriores al ámbito del propio Plan de Infraestructuras, o bien se diseñan para solucionar problemas de funcionamiento ya existentes".

Examina el perito cada una de las dotaciones. En lo que respecta a la red viaria señala:

"Para dar servicio a los sectores afectados no es necesaria una parte del viario VC, concretamente desde su unión con VCE hasta que se encuentra con VT-2 (...). Este viario sirve para dar mejor servicio a la trama y conseguir una mejor evacuación en los momentos punta del Sistema General Nueva Condomina (estadio de fútbol municipal), que nada tiene que ver con los sectores incluidos en el Plan Especial de Infraestructuras.

Tampoco es necesario el ramal de VT-2 que cruza la futura autovía hacia el norte. Este tramo sirve para acceder al Sistema General de Espacios Libres del Coto de los Cuadros (Casa de Campo de Murcia con diversos servicios en una superficie de ocho millones de metros cuadrados forestales).

Además, una parte del viario planteado debería ser local, concretamente el final noreste del VP y la zona noreste del VC, dado que de otro modo condicionan demasiado la ordenación interna del sector Eg7, sin que den servicio más que a él. Si no puede ser considerado como sistema local, entonces es que se trata de un eje estructurante del municipio...

El viario VCT no da servicio a ninguno de los sectores del PE, y prueba de ello es que ha sido licitado por el Ayuntamiento como Sistema General en mayo de 2012 aunque estuviera incluido en la aprobación definitiva de este Plan (Proyecto de Ejecución del Eje Estructurante Costera Norte Fase II. Tramos II-CN-11 y II-CN-12, redactados por Urbamusa).

A este respecto, en el estudio de tráfico incluido como anejo nº 4 en el propio Plan Especial, elaborado por la empresa ETRA, se especifica (página 32) que la atracción de tráfico a la zona está causada tanto por el desarrollo de los sectores residenciales, como por los grandes centros comerciales próximos, Thader, IKEA y Nueva Condomina, la apertura prevista de algunos nuevos centros comerciales más pequeños, y el estadio de fútbol municipal Nueva Condomina. La mayoría de estos tráficos no tienen nada que ver con el desarrollo de los sectores de suelo del ámbito de actuación y por tanto las infraestructuras que demandan no pueden ser costeadas por ellos.

De ese mismo estudio se desprende el carácter de sistema general de viarios de los viarios anteriormente nombrados, por ejemplo el vial de circunvalación VC al que hacíamos referencia unos párrafos más arriba, en el estudio de tráfico aprobado junto al PEI municipal dice (página 85) "evita que todo el tráfico de la zona haya necesariamente de gravitar hacia la A-7 o sus transversales": dado que la A-7 es un claro sistema general, un viario concebido como sustitutivo necesariamente también ha de serlo.

Otro ejemplo lo encontramos en la página 105, donde se especifica, referido a la estructura viaria propuesta en el PEI municipal, que "la estructuración geométrica del viario permitirá una movilidad intersectorial y, desde o hacia, la red arterial rápida y con capacidad", es decir, que tendrá el carácter de Sistema General.

(...)"

Examina en segundo lugar el perito la red de abastecimiento de agua potable:

"La configuración completa propuesta en el PEI para el agua potable debería ser excluida de la financiación por los sectores, puesto que se concibe desde el principio como una red general de suministro que complete el sistema de abastecimiento de la zona norte del municipio. Dicho de otro modo, no está pensada como la suma de las infraestructuras necesarias para dar suministro a los sectores, sino como la configuración de elementos troncales estructurantes para abastecer a toda la zona norte del municipio.

De este modo, la descripción de las infraestructuras incluidas en el Plan Especial es más propia de un sistema general que de unas conexiones desde sectores, dado que subdivide toda el área en tres subsistemas, en cada uno de los cuales incluye sectores que participan en el PEI, bolsas de suelo aún no sectorizadas, e incluso sectores que no están incluidos en el PEI (ZG-SG-CT6, Ct8 y Ct15 y que por tanto no participan en la financiación). Las obras descritas se centran en proporcionar tomas de agua complementarias desde la conducción de la Mancomunidad de los Canales del Taibilla a los depósitos existentes en Nueva Condomina y en Espinardo, en ampliar su capacidad de almacenamiento mediante la ejecución de dos nuevos depósitos de 10.000 m3 (que constituyen claros elementos nodales), y en cerrar el anillo de suministro mediante la conducción D-3 que se sitúa en la Costera Norte (que es un sistema general) y la conducción D-4, de forma que en caso de avería si no se puede dar suministro por un lado se puede dar por el otro.

Esta realidad se aprecia muy claramente en el plano de infraestructuras, y es bastante obvio que se concibió como red troncal y no como conexión a sectores, si se observa que dicha conexión a cada uno de los sectores no está incluida en el PEI, y en los planos se grafía mediante una flecha que marca una dirección genérica. Ni siquiera quedan dibujados los propios sectores.

Por tanto, lo que debería incluirse en el Plan Especial para ser costeado por los sectores, que son sus ramales de conexión, no figuran en él, y en cambio figura la ampliación de las redes troncales para completar la adecuada cobertura de toda la zona norte del municipio de Murcia.

(...)

En cuanto a la red de saneamiento y aguas pluviales mantiene el perito:

"... Es bastante claro que el colector RC-5 (...) es un colector general (troncal) por cuanto sirve para evacuar las aguas pluviales y fecales tanto de los sectores del PEI como del resto de asentamientos de población y futuros desarrollos de la zona.

Algo similar ocurre con las conducciones que discurren por la Costera... y que no dan servicio exclusivo a los sectores incluidos en el PEI. Como prueba de ello basta destacar que el colector de aguas residuales pasa de diámetro 1000 mm en el RS-1 a diámetro 2000 mm cuando llega a la costera, lo cual no tiene ningún sentido si no se prevé la incorporación futura de otros colectores procedentes de otros sectores en este punto.

Por consideraciones similares, los tramos de colectores que discurren de norte a sur denominados RC-1, RC-3 también se deben considerar como infraestructuras troncales generales, puesto que recogerán aguas de todos los suelos y no solo de los sectores incluidos en el PEI.

Únicamente deberían tener la consideración de infraestructuras de conexión con los sectores los tramos de colector RC-2, RC-4 y la parte inicial de RC-1 y RC-3, grafiados en la figura adjunta, por cuanto sí se corresponden con tramos de unión entre un colector general y el sector.

Al igual que sucedía con el abastecimiento, cabe destacar que el PEI municipal, en cambio, omite otras infraestructuras necesarias para conectar algunos sectores (por ejemplo el CT-12 o el CT-11) con las redes generales".

Respecto de la red eléctrica señala:

".. toda la descripción contenida en el PEI municipal (...) se refiere genéricamente a la zona norte de Murcia y su crecimiento vegetativo, lo cual denota sin ningún género de dudas que se trata de sistemas generales formados por elementos nodales de suministro y por tanto no deberían ser costeados por los sectores.

Para la obra civil de estas instalaciones la única justificación que proporciona el PEI municipal es que se deben ejecutar al mismo tiempo que el viario, de lo que se deduce que le son de aplicación las mismas observaciones que para el viario en el que se aloja.

Para la obra eléctrica solo proporciona una cifra global, de 8.100.000 euros que no se sustentan sobre justificación alguna, y cuya repercusión no se incluye en el PEI municipal aunque se dice que habría que efectuarla proporcionalmente a los sectores. De nuevo se introducen en el PEI aprobado, indefiniciones que desequilibran la necesaria equidistribución de beneficios y cargas... Además, habla de una necesaria ampliación de la subestación existente en Nueva Condomina como complemento a la subestación de Espinardo que se ha quedado pequeña, lo cual constituye claramente una previsión troncal general para el suministro de toda la zona norte del municipio.

(...)

En cuanto al alumbrado público de los viales contenidos en el PEI, se deben aplicar los mismos criterios del propio viario, puesto que forma parte indisoluble del mismo".

Respecto de redes de gas y telecomunicaciones:

"La obra civil de estas instalaciones se incluye en el PEI puesto que deben ser ejecutadas al mismo tiempo que el viario, dado que serán las compañías las que ejecutarán las instalaciones. Al igual que sucedía con la electricidad, bajo este supuesto le son de aplicación las mismas observaciones que para el viario en el que se aloja.

El carácter general de las instalaciones es claro por cuanto los conductos o zanjas que se dejan bajo el viario darán servicio tanto a los sectores que se incluyen en el Plan Especial de Infraestructuras como a cualquier otro que se desarrolle en la zona en un futuro, del mismo modo que servirán para que las compañías instalen sus elementos troncales para suministro global".

El coste total de las infraestructuras que dan servicio exclusivamente a los sectores es, según el dictamen, de 27.176.236 €.

En informe realizado por el Jefe de Servicio de Grandes Infraestructuras del Ayuntamiento, Sr. Cirilo , aportado al procedimiento seguido en esta sección con el nº 286/2010 se señala en relación con la alegada inclusión en el PEI de sistemas generales lo siguiente:

"Consideramos que las infraestructuras recogidas en el Plan Especial responden exclusivamente a la necesidad de servicios que demanda el ámbito planificado en el citado Plan. De la simple observación de su ubicación geográfica

.Margen norte de la autovía A-7.

.Espacio comprendido entre los nudos dela autovía A-7 Fabio

.Margen este de la Autovía A-30.

Se deduce la inconexión espacial de la zona con el resto de la ciudad y sus infraestructuras, puesto que queda separada por elementos físicos de suficiente entidad (autovías) que, salvo intensas actuaciones de implantación de obra pública vectorizada con un objetivo de metropolización o incorporación de nuevas zonas al espacio urbano actual de la ciudad, constituirían nuevos espacios de urbanización aislados que podrían clasificarse en el concepto de periurbanización. En definitiva, cualquier inserción de infraestructuras propuesta servirá exclusivamente al nuevo espacio, lo que no implica, como cualquier infraestructura desarrollada en el área metropolitana de Murcia, micro o macro, que pueda engranarse en la estructura metropolitana de servicios.

En líneas con el párrafo anterior, un porcentaje importante del coste de las infraestructuras planificadas son imputables a las obras paso sobre la autovía A-7 sin mayor necesidad para el resto de la ciudad salvo la utilización de acceso al sector.

(...)

En relación con la caracterización como viario local de los denominados VL-1 y VL-2 consideramos que se puede considerar a nivel de ejecución en los tramos que delimita cada Plan Parcial conformándose en el año horizonte con el engarce de los mismos por lo que no requiere una actuación suprasectorial.

(...)

Consideramos que el catálogo de infraestructuras descrito en el recurso, tanto de carácter hidráulico, eléctrico, energético o de movilidad, se generan por la necesidad de dar servicio a la masa de suelo que planifica el PE.

Evidentemente, cualquier infraestructuras urbanística implantada en un ámbito urbano o suburbano, no es un elemento de un sistema hidráulico, energético o de movilidad aislado, ya que de manera inmediata se engrana al sistema metropolitano general complementándolo o redistribuyendo su uso, todo ello por pequeño que sea el elemento.

Las conducciones de abastecimiento D-3 y D-4 forman parte del sistema de distribución de agua potable a la masa de suelo planificada con el PE. Parte de su finalidad es generar un sistema mallado para producir una redistribución de las presiones soportadas por las conducciones y redistribuir óptimamente el caudal transportado. El sistema mallado es el recomendado y utilizado en los escenarios hidráulicos de trabajo en Murcia y exigido por la Normativa Sanitaria para evitar el estancamiento de agua en el interior de las tuberías.

Sobre vial denominado VC en el PE desde VCA hasta VT-2 se indica en estudio de tráfico redactado por PROINTEC que la mayoría de su tráfico proviene de la relación entre Murcia y Nueva Condomina, sin tener nada que ver con los sectores del PE. Consideramos que el vial VC forma parte de un escenario de movilidad propuesto por y para la nueva masa de suelo que planifica el PE. Este escenario pivota sobre tres (3) conceptos definidos en la página 16 de la memoria del PE. El primero de estos conceptos se basa en crear un anillo de circunvalación del ámbito que permita una movilidad intersectores rápida anillo de circunvalación clásico de toda estructura urbana de movilidad. En este sentido se justifica el referido vial VC. Por lo que no lo consideramos prescindible.

Sobre el denominado vial VT-2 reiteramos lo indicado anteriormente sobre el objetivo exclusivo de las infraestructuras definidas en el PE de dar servicio a la masa de suelo que planifica".

En el informe aportado con la contestación a la demanda, emitido por el Sr. Cirilo y por dos técnicos de la Oficina de Obras y Proyectos Municipales, se insiste en que las infraestructuras recogidas en el PEI se generan exclusivamente para dotar de servicio al conjunto de sectores que constituyen la denominada zona Ensanche Norte de la Ciudad de Murcia, añadiendo que este ámbito de sectores "no es un área cerrada, constituye una ampliación de la ciudad con la que conforma un amplio sistema metropolitano, por lo que consecuentemente, las infraestructuras, al margen de interrelacionar los sistemas locales de los diferentes sectores se conectan, de permitir la accesibilidad a los sistemas generales, suponen un subsistema que se une al resto de infraestructuras de la ciudad conformando sistemas generales. Es por lo que en su dimensionamiento, no sólo deben tenerse en cuenta las dotaciones de los nuevos sectores, sino su integración en el conjunto de servicios del área metropolitana de Murcia".

En el dictamen pericial aportado por la demandante, emitido por el Arquitecto D. Plácido , también se considera el carácter de Sistema General de las infraestructuras, reconocido, según entiende, en distintos documentos elaborados o emitidos por el Ayuntamiento de Murcia. Así, hace referencia a la Memoria del PEI, concretamente al apartado 1.1 antes trascrito. Y añade como comentario al mismo:

"No resulta creíble aceptar que una porción de nueva ciudad de esa superficie, y que acogerá una población del orden del doble que la ciudad de Lorca, no contendrá ni una sola infraestructura que estructure ese conjunto y que por lo tanto tenga las características de Sistema General".

Hace referencia asimismo a dicho apartado, en la parte que indica:

"El Ayuntamiento de Murcia ha estimado conveniente... Plan Especial que defina todas las actuaciones necesarias para hacer factible el desarrollo previsto por el PGOU. Así se redacta el presente Plan... cuyo objeto fundamental es planificar y establecer el marco de gestión y financiación de las necesarias infraestructuras".

Y comenta el perito:

"El PEI reconoce que está definiendo todas las actuaciones necesarias para hacer factible las determinaciones del Plan General en el desarrollo de la ampliación de la ciudad por el Norte, o lo que es lo mismo que los Sistemas Generales de Infraestructuras que dicho Plan General no definió por tratarse de suelo urbanizable sin sectorizar, se completan ahora con el Plan Especial.

También se reconoce en este párrafo que se trata de infraestructuras comunes a todo un conjunto de sectores, lo que demuestra de forma explícita que no se definen infraestructuras locales de uno o dos sectores sino las generales y comunes para toda una amplísima zona de la ciudad".

Trascribe también el apartado 1.2 de la página 2 de la Memoria, en el que se señala que el PEI "se justifica por la necesidad de una planificación global y eficaz de las infraestructuras necesarias en toda la zona en desarrollo indicada, al norte de la ciudad de Murcia". Y añade:

"El presente Plan supone una actuación suprasectorial, en el ámbito de suelo urbanizable sin sectorizar (Zona Norte de la ciudad de Murcia) que ha sido objeto de un importante desarrollo urbanístico y que, por esa razón, requiere la adopción de soluciones comunes en orden al diseño e implantación que las infraestructuras básicas que den servicio al conjunto de sectores que han de delimitarse, fruto del intenso proceso de transformación del suelo que vive la zona, y que además sirvan de complemento eficiente para el resto de ámbitos existentes en la zona, dando lugar de este modo a efectivas sinergias y al ahorro de costes propio de la planificación conjunta de soluciones en materia de infraestructuras urbanas".

Señala el perito Sr. Plácido que "La planificación global no es un concepto recogido en la Ley Regional del suelo y su equivalente es el de Sistemas Generales estructurantes de infraestructuras que es su verdadero significado...

Una actuación suprasectorial, trasciende de lo local de uno u otro sector y es el reconocimiento de que se planifica un área amplia que estructura toda una gran zona de la ciudad lo que no es otra cosa que un Sistema General".

Destaca el perito distintas frases de la memoria de las que a su juicio se desprende que la mayor parte de las infraestructuras que diseña el PEI tienen el valor de Sistemas Generales, y entiende que "no podía ser de otro modo si lo que se está haciendo es dotar de una estructura de ciudad a una zona del territorio de doce millones de metros cuadrados, según dice el PEI, y que acogerá a más de cien mil personas".

Se refiere, por último el perito al contenido de distintos informes técnicos municipales, ya reproducidos anteriormente, y que según entiende, vienen a reconocer igualmente el carácter estructurante de las infraestructuras.

La representación procesal del Ayuntamiento de Murcia aportó informe emitido por el Sr. Aquilino en contestación al anterior. En concreto, y en lo que se refiere a la cuestión que estamos examinando señala:

"Como se ha dicho, los Sistemas Generales los define el Plan General. Y los ajusta a su <<desarrollo previsto>> concretado en el suelo urbano y el suelo urbanizable sectorizado, por lo que no existe Sistema General alguno previsto para la zona SD de suelo urbanizable sin sectorizar.

En la zona SD, la delimitación de sectores está sometida a la reserva de suelos para Sistemas Generales concretada en (art. 101.3 b) TRLSRM) (...), (art. 6.1.5.2 NNUU) (...) y (art. 8.1.3.2.c.i) (...) Estos son los únicos Sistemas Generales (limitados a las reservas de suelo en las cuantías citadas) que corresponden a la zona SD y se concretan al delimitar un sector, como así se ha efectuado.

Cuestión diferente es que.... Un asentamiento urbano de 40.000 viviendas necesite unas redes viarias y de servicios jerarquizadas y estructuradas, misión de la que se encarga el PEI. La cuestión es si estas infraestructuras están definidas como Sistema General por el instrumento adecuado para ello, que es el Plan General; y no lo están. La cuestión también es si estas infraestructuras sirven a la ciudad, existente o prevista por el instrumento adecuado para ello que es el Plan General, o si únicamente sirven a unos desarrollos de iniciativa particular no previstos por el modelo de asentamientos urbanos adoptado y cuya intención es complementar a éste: y no dan servicio a la ciudad prevista. Sólo sirven a unos asentamientos complementarios a este modelo, pese a su muy considerable tamaño. Por estos motivos, la totalidad de infraestructuras del PEI carece de condición de Sistema General, pese a tener características estructurantes o de orden jerárquico superior que responde a criterios que exceden a los de ordenación de un único sector. La finalidad, destino y definición de estas infraestructuras se corresponden con obras de conexión con los sistemas generales, de ampliación o refuerzo requeridas por la dimensión y características del conjunto de actuaciones a las que van a servir.

En cuanto al carácter estructurante del viario, se hace preciso recordar que el PGMO de Murcia también prevé, dentro de sectores de suelo urbanizable, Arterias y Avenidas vinculantes como viario local que se disponen para canalizar (art. 3.8.1..b) NNUU) <los flujos principales de transportes entre los distintos distritos, pedanías y subsistemas urbanos, y constituyen, a nivel local, un elemento estructurante esencial para la organización del espacio>> y pertenecientes al Sistema General Arterial. Igual a lo dispuesto en el PEI.

A estas consideraciones abunda el hecho de que cualquier Plan Especial, como el Plan Especial de Infraestructuras comunes a los sectores del Ensanche Norte aprobado por el Ayuntamiento, tiene la limitación de no poder (art. 108.2 TRLSRM) <<sustituir a los Planes Generales en su función de instrumentos de ordenación integral del territorio>>. No tienen en consecuencia, capacidad para definir sistemas generales como los que el informe pericial entiende que, sin estar definidos, por el Plan General, se reconozcan".

Los distintos informes fueron ratificados a presencia judicial y de las partes.

Así, D. Rafael ratificó el suyo, y contestó a preguntas de las partes que no se pueden urbanizar ocho millones de metros cuadrados sin establecer infraestructuras generales, conteniendo el PEI un desarrollo de sistemas generales. Añadió que son obras estructurantes, imprescindibles cuando el desarrollo urbanístico se materialice, poniendo como ejemplo de tal infraestructura un depósito de agua que da servicio a 14 sectores.

Igualmente compareció D. Plácido , quien ratificó su dictamen y contestó a las preguntas que se le formularon, explicando las diferencias entre las distintas opciones existentes para los desarrollos urbanísticos en la zona norte, y las existentes entre los sectores previstos para la parte situada al sur y al norte de la autovía. Expresó asimismo las razones por las que considera que las infraestructuras previstas en el PEI son sistemas generales, aludiendo por ejemplo a una de las finalidades que se contemplan en dicho instrumento, como es aliviar el tráfico de la autovía. Y señaló asimismo que no es posible desarrollar un ámbito de la superficie del que es objeto del PEI sin establecer sistemas generales.

D. Aquilino ratificó los dos informes emitidos, uno en el expediente y otro en contestación al dictamen de D. Plácido . Añadió a preguntas de las partes que el PEI no contempla ningún sistema general, que las obras e infraestructuras que contiene solo sirven a los sectores, no a la ciudad, de no existir aquéllos no existirían tampoco las infraestructuras. Añadió que se trata de un plan director, cuyas previsiones son estimativas, y su objeto es evitar que existan distintas obras y proyectos para cada sector, aunando así en un solo documento las que son necesarias para su desarrollo, lo que supone además un menor coste para los sectores. Manifestó igualmente que las previsiones económicas estaban hechas pensando en un desarrollo inmediato de los sectores, lo que no ha sucedido así.

Compareció también D. Cirilo , corredactor del PEI. Ratificó los distintos informes que había emitido y añadió que si cada sector hubiera tenido que pagar sus infraestructuras sería prácticamente inviable el desarrollo, o al menos muy costoso. Y que ante un espacio territorial tan grande debía ser considerado como una unidad, pues algunos sectores se encuentran muy alejados de los sistemas generales de infraestructuras existentes en la ciudad. Insistió, al igual que los demás técnicos del Ayuntamiento, en que el resto de la ciudad no necesita de tales infraestructuras. Admitió asimismo que podían existir errores en cuanto a la superficie y al dato consiguiente de la edificabilidad, pero añadió -como también lo hicieron el resto de los técnicos municipales- que el PEI es un documento estimativo y abierto .

Dña. Lidia , Ingeniero Municipal, ratificó el informe obrante en el expediente, y manifestó haber trabajado en la preparación del PEI, sobre todo en el documento que fue objeto de aprobación inicial. Contestó que las infraestructuras dan servicio a toda la bolsa de suelo SD, no al resto de la ciudad, y sin esos desarrollos no harían falta. Manifestó que las infraestructuras no son estructurantes, no son sistemas generales.

Por último, compareció el técnico municipal D. Jacobo , Ingeniero Industrial, quien manifestó que fue corredactor del PEI en la parte relativa a la instalación eléctrica y alumbrado público, y que la primera comprendió la canalización de tubos, lo que solo da servicio a los sectores.

DÉCIMO.- Las dotaciones urbanísticas son aquéllos elementos necesarios para dar servicio a la colectividad y hacer posible la funcionalidad del ámbito en que se implantan. Dependiendo precisamente del ámbito al que se destinan se distinguen en generales y locales. Las primeras sirven al municipio en su totalidad, a la ciudad entendida en un sentido amplio, por lo que forman parte de la estructura general y orgánica del territorio y definen el modelo de ciudad. Las segundas solo dan servicio a una parte de ella. Por último, en los suelos sometidos a procesos de transformación urbanística han de ejecutarse las infraestructuras necesarias de conexión, ampliación o refuerzo de los sistemas generales, pues lógicamente cada una de las partes de la ciudad ha de estar integrada en el todo a través de esos sistemas estructurantes que son los sistemas generales.

El artículo 98 de la Ley del Suelo regional establecía las determinaciones de carácter general que ha de contener el Plan General Municipal de Ordenación, siendo una de ellas:

"b) Estructura general y orgánica del territorio, integrada por los sistemas generales determinantes del desarrollo previsto, conforme a lo establecido en la normativa sectorial específica: comunicaciones, infraestructuras y servicios, espacios libres y equipamiento comunitario.

- El Sistema General de Comunicaciones comprenderá las infraestructuras viarias, ferroviarias y de transporte público integrado, en sus distintas modalidades, incluidas las previsiones de vías verdes y carriles bici.

- El Sistema General de Infraestructuras y Servicios incluirá las diferentes redes lineales de servicios públicos de abastecimiento de agua, saneamiento y evacuación y los servicios esenciales o de interés general necesarios, de electrificación, energía y telecomunicaciones, así como los elementos nodales de dichos servicios.

- El Sistema General de Espacios Libres estará constituido por los parques y jardines públicos, con una dotación mínima de 20 m² por cada 100 m² de aprovechamiento residencial, referida a la totalidad del suelo urbano y urbanizable sectorizado, incluido el correspondiente a los propios sistemas generales. Se incluirán también en este sistema los espacios naturales que así se califiquen, aunque no computen en el estándar anterior.

- El Sistema General de Equipamiento Comunitario estará constituido por las diferentes instalaciones colectivas al servicio general de la población, distinguiendo las de titularidad pública y privada, tales como sanitarias, asistenciales, educativas, culturales, sociales, religiosas, deportivas, recreativas, comerciales u otras análogas, en la cuantía establecida por la normativa sectorial aplicable, pudiendo establecerse los usos específicos de forma indicativa".

En el suelo urbanizable sectorizado el Plan General deberá establecer la "vinculación o adscripción de sistemas generales y la inclusión de cada sector en una de las categorías anteriores deberá justificarse en relación a su coherencia con el modelo territorial y al principio de la equidistribución de beneficios y cargas" (artículo 101.1 c)". Las categorías a que se refiere la norma son las establecidas en el apartado anterior, según los usos globales y aprovechamiento de referencia.

En cuanto a las determinaciones en los Planes Parciales, se contienen en el artículo 106. Entre ellas se encuentran, además de las reservas de terrenos para espacios libres destinados a parques, jardines y zonas de recreo, de dominio y uso público y fijación de las reservas para equipamientos de dominio y uso público en función del uso global del sector, las siguientes:

"h) Trazado y características de la red de comunicaciones propias del sector y de su enlace con el sistema general de comunicaciones previsto en el Plan General, con señalamiento de alineaciones, rasantes y zonas de protección de la red viaria, que deberán adecuarse a las determinaciones establecidas sobre accesibilidad y supresión de barreras arquitectónicas por la normativa específica.

Asimismo, contendrán la previsión de aparcamientos públicos...

i) Características y trazado de las galerías y redes de abastecimiento de agua, alcantarillado, energía eléctrica, alumbrado y de aquellos otros servicios que, en su caso, establezca el Plan, de conformidad con su legislación específica, justificando adecuadamente sus determinaciones y su conexión a las redes generales".

Puesto que es necesaria la conexión de estas infraestructuras locales a las generales, el artículo 111 establece para ello la figura del Plan Especial paradesarrollar los sistemas generales de comunicaciones, infraestructuras, espacios libres y equipamientos comunitarios .

Así dispone:

"1. Los Planes Especiales podrán desarrollar, ampliar y reforzar los sistemas generales previstos en el Plan General y definir elementos complementarios de la estructura territorial, siempre que no tengan incidencia supramunicipal ni conlleven alteración sustancial de la estructura general y orgánica del territorio establecida en el Plan General. A estos efectos, el informe preceptivo de la Dirección General competente en materia de urbanismo, a que se refiere el artículo 140, tendrá carácter vinculante.

2. Estos planes podrán calificar el suelo necesario y adecuado a su objeto, estableciendo, en su caso, la vinculación o adscripción a los sectores o áreas de suelo urbanizable a los que den servicio.

3. Las determinaciones de estos Planes Especiales habrán de adecuarse a la legislación y planificación sectorial correspondiente, incorporando su justificación".

El objeto de estos planes es, por tanto, "desarrollar, ampliar y reforzar los sistemas generales previstos en el Plan General y definir elementos complementarios de la estructura territorial". Nunca pueden establecer o definir sistemas generales, pues esta determinación está reservada al Plan General.

En sentencia, entre otras, de 8 de marzo de 2010 la Sala Tercera del Tribunal Supremo ha declarado:

<<Como dijimos en la STS de 24 de octubre de 1989 "los Planes Especiales no son otra cosa que planes territoriales de distinto ámbito, de índole general o parcial, que en vez de atender a todos los aspectos de planeamiento sólo se extienden a una materia concreta y esencial, de entre la diversidad de objetivos que puede tener, como se desprende del art. 17 de L. Suelo y reitera el R.P.U., o como dice la doctrina, se trata de un instrumento de ordenación polivalente capaz de asumir varias funciones, incluso en función del desarrollo del planeamiento integral. Lo que, desde luego, no puede hacer un Plan Especial es contradecir las determinaciones de un Plan General, bien que limitado a supuestos de contradicción abierta y en materias o aspectos esenciales del planeamiento ---se trata de un problema de límites que no pueden ser sobrepasados---, entendiéndose de tal naturaleza los que afectan al contenido de la potestad urbanística, de manera que no cabe sustituir a los planes de rango superior como instrumentos de ordenación del territorio ---arts. 17 L.S. y 6 y 76 R.P.U. ---ni en el establecimiento y coordinación de las infraestructuras básicas". Esto es, tales características no obstan a que por la Administración, a través de Planes Especiales, se proceda a la ejecución de obras previstas en el Plan General u otro instrumento de planeamiento urbanístico que incidan en uno o varios sectores o áreas de planeamiento en tanto que no se incluyan factores no afectados por dichas obras, y se incluyan aquéllos a los que sí incide una obra singular, o una actuación de ejecución de una urbanización con construcción de todos los servicios previstos en el Plan aplicable."

Las relaciones entre el Plan General y el Plan Especial impugnado no responden únicamente al principio de jerarquía normativa, como dijimos en Sentencias de 26 de junio de 2009 (...) y 21 de enero de 2010 (...), y otras de 8 de marzo y 1 de junio de 2010 (...). Si así fuera no sería posible dictar un Plan Especial sin previo Plan General o sin Plan Director Territorial ( artículos 76.3 y 145 del Reglamento de Planeamiento ), ni se permitiría modificar lo regulado en el Plan General ---como es el caso de los planes especiales de reforma interior, que no es el caso, con el límite del respeto a la "estructura fundamental" (artículo 83.3 del RP)--.

En general, todo sistema normativo tiene ordenadas sus normas en una escala de rangos, clasificación vertical, en las que cada norma puede disponer sobre las de nivel inferior, mientras que las inferiores han de respetar en todo caso el contenido de la regulación establecida en las de nivel superior. Ahora bien, las normas del sistema no se relacionan sólo en virtud del principio jerárquico, sino también atendiendo a la especialidad de su objeto por el concreto ámbito sobre el que inciden, lo que hace que gocen de cierta autonomía respecto a las demás normas ordenadas jerárquicamente, esta sería una vertiente horizontal. Pues bien, el ordenamiento urbanístico no resulta ajeno a tal estructura, pues los planes generales, planes parciales y los estudios de detalle, v.gr., resultan ordenados en virtud del principio jerárquico, aunque tienen su propio ámbito y contenido que gana en concreción según descendemos en la escala, mientras que los planes especiales tienen una relación con el plan general no sólo explicada por dicho principio.

Los planes especiales, a diferencia de los demás instrumentos de planeamiento, no ordenan el territorio desde una perspectiva integral y global, sino que su punto de vista es más limitado o sesgado porque atiende a un sector concreto y determinado. Esta diferencia tiene su lógica consecuencia en las relaciones con el plan general, pues si su subordinación fuera puramente jerárquica quedaría el plan especial sin ámbito propio sobre el que proyectarse, toda vez que no puede limitarse a reproducir lo ya ordenado en el plan general. Téngase en cuenta que el plan especial precisa un campo concreto de actuación en función de los valores que persiga y de los objetivos que se haya propuesto.

Pero aunque su relación no sea explicable exclusivamente por el principio de jerarquía, e introduzca en sus relaciones normativas con el plan general el principio de especialidad, ello no quiere decir que la jerarquía no tenga aplicación en tal relación y que la autonomía o independencia del plan especial sea plena, que no lo es. En efecto, el ámbito sectorial que regula el plan especial no puede alcanzar hasta sustituir el planeamiento general en la función que le es propia, como acontece con la clasificación del suelo o la fijación de la estructura general, que constituyen determinaciones vedadas al plan especial...>>.

También ha señalado el Tribunal Supremo en sentencia de 14-6-2011 lo siguiente:

<<Esta Sala ha declarado en reiterada jurisprudencia que la potestad de planeamiento, aún siendo discrecional, se circunscribe a un fin concreto: la satisfacción del interés público, hallándose condicionada al mismo tiempo por los principios de interdicción de la arbitrariedad e igualdad consagrados en los artículos 103.1 , 9.3 y 14 de la Constitución . Así, entre otras, Sentencias de 26 de julio de 2006 (casación 2393/2003 ), 30 de octubre de 2007 (casación 5957/2003 ) y 24 de marzo de 2009 (casación 10055/2004 ). En la primera de ellas se insiste precisamente en que "las potestades de planeamiento urbanístico se atribuyen por el ordenamiento jurídico con la finalidad de que la ordenación resultante en el diseño de los espacios habitables, de sus usos y de sus equipamientos, y de las perspectivas de su desarrollo, ampliación o expansión, sirva con objetividad los intereses generales; no los intereses de uno o de unos propietarios; ni tan siquiera los intereses de la propia Corporación Municipal"

También se ha afirmado en la jurisprudencia de esta Sala y Sección la necesidad de que el cumplimiento de este requisito teleológico se justifique y motive convenientemente en la memoria del instrumento de planeamiento ( sentencia de 20 de octubre de 2003 ), resultando dicha exigencia de motivación más rigurosa y precisa cuanto más reducido sea el ámbito territorial abarcado por la modificación.>>

DECIMOPRIMERO.- En el presente caso la parte actora entiende que las infraestructuras previstas en el PEI son auténticos sistemas generales, lo que es compartido por este tribunal. De la prueba practicada, y fundamentalmente de los informes técnicos aportados por el Ayuntamiento, se obtiene dicha conclusión, pues frente al detalle con que se abordan en el dictamen del Sr. Rafael cada una de las infraestructuras definidas, en los informes municipales se viene a repetir que dichas infraestructuras no son globales, no sirven a la ciudad sino a los sectores, sin perjuicio de que una vez ejecutadas se integren en los sistemas generales. Y en el informe del Sr. Cirilo se hace referencia a algunos de los viales o conducciones de abastecimiento concretos, pero no se da respuesta a la forma en que se puede articular todo un conjunto de infraestructuras en una extensión superficial y número de habitantes propio de una ciudad de tamaño medio. Se viene a decir que no hacían falta a la ciudad de Murcia, aunque lógicamente se podrán utilizar por toda la colectividad.

Estas alegaciones no pueden tener acogida. Lo que sirve a la colectividad en su conjunto y no exclusivamente a un sector es un sistema general. Y el modelo de ciudad lo estableció el planificador al prever para la zona norte de Murcia una importante extensión superficial de suelo urbanizable no sectorizado, no son las promotoras las que han de diseñar la ciudad de Murcia, ni determinar por donde se va a producir su futuro crecimiento. Ello corresponde a la Administración municipal, y previendo ese posible crecimiento clasificó como urbanizable al norte de la ciudad alrededor de 12 millones de metros cuadrados. Pues bien, la inmediata sectorización de esa extensión superficial a través de los convenios urbanísticos que con las distintas promotoras se suscribieron, de forma simultánea y no escalonada según las necesidades de crecimiento, ha dado lugar a once sectores, con una capacidad para 40.000 viviendas, lo que supone de una forma meramente aproximada 100.000 habitantes, como se expresa en el informe del Sr. Plácido . Esta especie de ciudad nueva situada al norte de Murcia (que tiene una población de unos 170.000 habitantes sin contar pedanías, según acuerdo del Pleno de 27 de noviembre de 2014, y de 439.889 incluyéndolas según revisión del Padrón Municipal a 1 de enero de 2015, cifras declaradas oficiales por aprobada por Real Decreto 1079/2015, de 27 de noviembre), precisa, por su dimensión de unas redes estructurantes para los correspondientes servicios (comunicaciones viarias, abastecimiento de agua y saneamiento, electricidad, gas y telecomunicaciones). Esa estructuración no puede hacerse sino es mediante unos sistemas generales, y desde el momento en que dan servicio a una población de 100.000 habitantes necesariamente se integran en la ciudad en su conjunto. No se trata de que los viales previstos puedan ser utilizados por el resto de ciudadanos ajenos a los sectores, sino que éstos inciden necesariamente en la estructura general del municipio dada su magnitud. Especialmente significativo es en este sentido que el viario afecte a los accesos a un sistema general como es el estadio de fútbol. Y también que se hayan previsto infraestructuras hidráulicas que van a dar servicio a otros sectores distintos de los incluidos en el PEI. Incluso un profano en la materia puede apreciar a la vista de los planos en que se grafían las distintas infraestructuras que no se trata de obras de mera conexión a sistemas generales.

Según el artículo 111 de la Ley del Suelo regional el plan especial solo puede "desarrollar, ampliar y reforzar" los sistemas generales. En este caso así lo hace el PEI impugnado, pero se excede incluso del contenido que le es propio y establece unas redes estructurantes, afectantes a sistemas generales del municipio a los que incluso modifica. En definitiva, no puede negarse por la Administración que los elementos previstas en el PEI son nodales, estructuran y vertebran toda una futura "nueva ciudad" al norte de Murcia, y sirven además para integrar esa ciudad en la de Murcia, a la que pertenece. La no previsión en el Plan General de esas infraestructuras como sistemas generales y su inclusión en un PEI no altera su verdadera naturaleza, y además constituye un motivo más para la anulación de dicho PEI, pues no es el instrumento adecuado para definir sistemas generales, como el mismo Ayuntamiento demandado alega.

En definitiva, los promotores ya abonaron el coste de las infraestructuras que demandaban los nuevos desarrollos -derivados de la mayor edificabilidad que a aquéllos se otorgó vía convenio-. Por otra parte, las infraestructuras recogidas en el PEI son en su mayoría sistemas generales. Por tanto, procede anular dicho instrumento de planeamiento sin necesidad de abordar el resto de motivos del recurso al tener los examinados suficiente entidad invalidante>>.

SEGUNDO.- Por lo expuesto, procede estimar el recurso, sin que sean de apreciar circunstancias suficientes para una expresa imposición de costas ( artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional ).

Estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por "Nicolás Bienert, S.L." contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Murcia de 23 de julio de 2009, por el que se aprueba definitivamente el Plan Especial de Infraestructuras comunes a los sectores del Ensanche Norte, y en consecuencia anulamos dicho acto y el Plan Especial impugnado por no ser conformes a derecho; sin costas.

Notifíquese la presente sentencia a las partes, haciéndoles saber que cabe interponer contra la misma recurso de casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, a preparar ante esta Sala sentenciadora en el plazo de diez días contados desde su notificación y para cuya interposición será precisa, en su caso, la consignación en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones del Banco de Santander nº 3102 de la cantidad de 50 €, de conformidad con la D.A. 15ª.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial .

Así, por esta nuestra sentencia, de la que se llevará certificación literal a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.